이의신청서 접수하는 이낙연 후보 측

정세균·김두관 후보 사퇴 전 득표는 유효득표 옳다
득표율 계산 시 전체 투표수 분모에 포함돼야 마땅


이 의 신 청 서

요청인: 더불어민주당 제20대 대통령선거후보자선출 이낙연후보자 경선대책위원회 위원장 설훈, 홍영표

신 청 취 지

더불어민주당 <특별당규> 「제20대대통령선거후보자선출규정」 제59조 제1항에 관한 더불어민주당 선거관리위원회의 해석에 이의를 신청합니다.

신 청 이 유

1. 더불어민주당 <특별당규> 「제20대대통령선거후보자선출규정」 상 사퇴한 후보에 대한 투표를 전체 유효투표수에서 제외할 것인지의 문제

○ 더불어민주당 <특별당규> 「제20대대통령선거후보자선출규정」[제정 2020. 8. 29.](이하 “특별당규”라 함) 제60조 제1항은 “선거관리위원회는 경선 투표에서 공표된 개표결과를 단순합산하여 유효투표수의 과반수를 득표한 후보자를 당선인으로 결정한다.”고 규정하고, 제2항은 “제1항의 과반수 득표자가 없을 경우 결선투표를 실시한다.”로 규정함.

○ 제20대대통령선거후보자선출을 위한 본경선(이하 “본경선”이라 함) 후보자는 애초 이재명, 김두관, 정세균, 이낙연, 박용진, 추미애 후보자로서 이 중 김두관 후보자와 정세균 후보자는 중도 사퇴함.

○ 2021. 10. 10. 서울지역 순회경선을 마지막으로 한 투표 집계결과, 위 사퇴 후보자에 대한 투표를 전체 유효투표수에서 제외할 것인지 여부에 따라 아래 표와 같이 과반수 득표자가 있는지 여부가 달라지는 사태가 현실화 되었음.
[표] 사퇴 후보자에 대한 투표를 전체 유효투표수에서 제외여부에 따른 과반수 득표자 여부

구분
전체 유효투표수에 포함시
전체 유효투표수에 제외시
이재명 후보자 득표수(득표율)
719,905 (49.32%)
719,905 (50.29%)
김두관 후보자 득표수(득표율)
4,411 (0.3%)
-
정세균 후보자 득표수(득표율)
23,731 (1.63%)
-
이낙연 후보자 득표수(득표율)
560,392 (38.39%)
560,392 (39.14%)
박용진 후보자 득표수(득표율)
22,261 (1.53%)
22,261 (1.55%)
추미애 후보자 득표수(득표율)
129,035 (8.84%)
129,035 (9.01%)
유효투표수 소계
1,459,735 (100%)
1,431,593 (100%)
투표자 수
1,459,992
1,459,992
무효처리 투표수
257
28,399(*)


(*) 무효처리 투표수 28,399표(= 정세균 후보자 득표수 23,731표 + 김두관 후보자 득표수 4,411표 + 김두관 후보자 사퇴 이후 김두관 후보자에 투표한 무효표 257표 )



2. 당 선관위 및 최고위원회는 이에 대한 명확한 해석 없이 경선절차를 진행하여 당선자 결정에까지 이르렀음.

○ 문제되는 특별당규 제59조 제1항은 “경선 과정에서 후보자가 사퇴하는 때에는 해당 후보자에 대한 투표는 무효로 처리한다.”고 규정되어 있고 이에 대해서는 다음과 같은 해석이 가능함.
- 제1설: 후보자가 사퇴한 이후 그에 대해 투표를 하는 것이 기술적으로 무효가 되며, 그 후보자의 과거 득표분은 전체 유효투표수에 포함된다고 해석(이른바 “장래효설”)
- 제2설: 사퇴한 후보자에 대한 투표는 향후분뿐만 아니라 과거분까지 모두 무효로 처리되며, 그 후보자의 과거 득표분은 전체 유효투표수에 제외된다는 해석(이른바 “소급효설”)

○ 요청인 측에서는 2021. 9. 13. 정세균 후보자 사퇴 직후부터 “장래효설”이 타당하다고 보고(첨부자료. <특별당규> 「제20대 대통령선거 후보자선출 규정」 제59조 제1항 해석 관련 참조), 중앙당 선거관리위원회에 누적 득표율 집계 정정을 요청하였으나, 시정이 되지 아니한 채 2021. 10. 10. 순회경선이 마무리됨에 따라 비로소 이 문제가 현실화된 것임. 이하에서 장래효설이 타당한 이유에 관해 상세히 설명하고 있음.

가. 투표의 효력에 관한 다툼이 있는 경우 그 효력을 결정함에 있어서 선거인의 의사가 존중되어야 함.
-「공직선거법」 제180조에서는 투표의 효력에 관하여 다툼이 있는 경우 제1항에서 구·시·군선거관리위윈회는 재적위원 과반수 출석과 과반수의 의결로 결정한다고 규정하면서 동조 제2항에서는 투표의 효력을 결정함에 있어서는 선거인의 의사가 존중되어야 한다고 규정하고 있음.
-따라서 투표의 효력에 다툼이 있는 경우에는, 이를 판단하는 대전제는 ‘선거인의 의사 존중’에 있음. 이러한 이유에서 경선과정에서 사퇴한 후보자가 사퇴하기 전 해당 후보자에게 유효하게 투표한 유권자의 의사를 존중하는 것이 논의의 출발점임.
-「공직선거법」 제180조 제2항은 대의제 민주주의에서 국민이 주권을 실질적으로 행사할 수 있는 투표의 효력에 관해 다툼이 발생한 경우 그 해결에 대한 방법을 규정하고 있으므로 강행규정임.
-따라서 더불어민주당 <특별당규> 「제20대대통령선거후보자선출규정」보다 우선하므로 특별당규에 관해 조문 해석시 다의적 해석이 가능한 경우 유권자의 의사를 무시하고 종래의 득표를 무표로 처리하는 것은 「공직선거법」 제180조 제2항 위반임.
-대법원 판례도 노조위원장 선출과 관련해서 「노동조합 및 노동관계조정법」과 노조 내부 규정인 「위원장선거관리시행령」의 선출 규정이 서로 충돌하는 경우 「노동조합 및 노동관계조정법」 해당 조항의 강행규범성을 인정하여 「위원장선거관리시행령」보다 우선한다고 판결하였음(대법원 1995. 8. 28. 95마645).

나. 경선과정에서 사퇴한 후보자의 종래 투표를 무효로 처리하는 것은 선거인단의 선거권을 침해하는 해석으로서 우리 헌법에 위반됨.
-사퇴한 후보자가 종래 득표한 표를 무효로 처리한다고 해석하는 것은 투표마감시각 전 유효하게 투표한 경선 선거인단의 정치적 의사표명을 무시하고 왜곡하는 결과를 초래하여 선거권을 침해하는 것임.
-결선투표제에서 선거권자의 제1차 투표행위의 의미는 특정 후보자에 대한 지지의사 뿐만 아니라 당선자를 결정하는 직접 요건인 특정 비율 제1차 투표에서 과반을 당선인 결정 비율로 규정하고 있고 총투표자가 100명인 경우를 가정하자면, 1인의 투표는 총 100% 중 1%의 구성(지분)하는 것이고, 해당 1%는 당선인을 결정하는 50% 초과에 플러스든 마이너스든 직접적인 영향을 미치는 유권자의 정치적 의사임.
을 구성(결정)하는 의사도 포함되어 있는 것임. 국회구성권 등 침해 등 헌법소원(1998. 10. 29. 96헌마186) 사건과는 다름. 국회구성권이 헌법상 기본권인지 문제는 별론으로 하고, 지역구 국회의원 선거이든 비례대표 국회의원 선거이든 선거권자가 투표한 표의 효력은 특정 후보자 선출되는 효과에 그치고, 전체 당선된 후보자의 구성비율에 직접효력을 미치지 않는다는 점에서 반사적 효과 내지 간접적 효과에 그친다는 점에서 결선투표에서 제1차 투표의 경우와는 다름.

-더욱이 당선인 결정을 총투표수의 과반수 득표가 아니라 유효투표수의 과반을 득표한 자로 결정한다고 규정하고 있는 점을 고려했을 때, 사퇴한 후보자의 종래 득표를 무효로 처리한다면 제1차 투표에서 ‘당선자를 결정하는 직접 요건인 특정 비율(가령 100표 중 50% 초과 중 ±1%)을 구성하는 의사’를 침해하는 것으로서 선거권 침해임.
-중앙선거관리위원회도 투표시각 마감 후 특정 후보자가 사퇴·사망한 경우 당해 후보자의 종래 득표를 유효표로 처리하고 있음.
※ 더불어민주당 제20대 대통령 후보자 선출 경선의 경우 최종 후보자 선출일은 2021. 10. 10.이나, 경선 선거인단의 투표마감시각은 대의원 및 권리당원의 경우 지역에 따른 특정일, 당원이 아닌 경선인단의 경우 특정일을 마감시각으로 각각 규정하고 있기 때문에 투표마감시각 후 당선인결정 전의 범위에 포함됨.

다. 경선과정에서 사퇴한 후보자의 종래 투표를 무효로 처리하는 것은 헌법의 기본원리인 대의제 민주주의 원리에 부합하지 않는 해석으로서 우리 헌법에 위배됨.
-대의제 민주주의는 유권자의 의사를 정확하게 반영하여야 함.
-기존에 사퇴한 후보자에 대해 종래 득표를 무효로 처리한다면, ①투표마감시각 전 유효하게 투표한 유권자의 의사가 정당하지 않게 없어지거나 왜곡되어 정확하게 반영하지 않는다는 점에서, ②특히 특별규정 제60조 제1항에서 “유효투표수의 과반수”로 규정하고 있기 때문에 제1차 투표에 참여한 유권자의 당선자를 결정하는 비율이 정당하지 않게 반영되지 않거나 왜곡되는 결과를 초래한다는 점에서 대의제 민주주의 원리에 부합하지 않음.

라. 경선과정에서 사퇴한 후보자의 종래 투표를 유효로 처리하는 것이 「공직선거법」의 규정 및 중앙선거관리위원회의 처리 방식과 일치하는 해석임.
-「공직선거법」 제188조 제4항에서도 선거일의 투표마감 시각 후 당선인결정전까지 지역구국회의원후보자가 사퇴 등을 하는 경우에 사퇴한 자가 득표한 투표수를 무효로 보지 않고 있음. 만약 사퇴한 후보자가 득표한 투표수를 무효로 본다면 차순위(2등) 득표자가 당선자로 결정돼야 하지만 오히려 사퇴한 후보자에게 투표한 선거권자의 의사를 존중(무효로 보지 않음)하여 당선인이 없는 것으로 규정하고 있음.

제188조(지역구국회의원당선인의 결정ㆍ공고ㆍ통지)
④선거일의 투표마감시각후 당선인결정전까지 지역구국회의원후보자가 사퇴ㆍ사망하거나 등록이 무효로 된 경우에는 개표결과 유효투표의 다수를 얻은 자를 당선인으로 결정하되, 사퇴ㆍ사망하거나 등록이 무효로 된 자가 유효투표의 다수를 얻은 때에는 그 국회의원지역구는 당선인이 없는 것으로 한다.

※ 선거일 마감시각 관련 질문에 대한 답변 자료
-위의 조문(제188조)의 경우 선거일의 투표마감시각후의 당선인결정전까지를 대상으로 한다는 점에서 경선진행 중인 현시점(2021. 9. 21.)에 적용이 안 된다는 주장이 있을 수 있음.
-더불어민주당 제20대 대통령 후보자 선출 경선의 경우 최종 후보자 선출일은 2021. 10. 10.이나, 경선 선거인단의 투표마감시각은 대의원 및 권리당원의 경우 지역에 따른 특정일, 당원이 아닌 경선인단의 경우 특정일을 마감시각으로 각각 규정하고 있기 때문에 투표마감시각 후 당선인결정전의 범위에 포함됨.

마. 경선과정에서 사퇴한 후보자의 종래 투표를 유효로 처리하는 것이 「제20대 대통령선거 후보자선출 규정」 제59조 제2항에 부합하는 해석임.
-제59조 제2항에서‘후보자가 투표 시작 전 사퇴하는 경우 해당 사퇴자에게 투표가 이루어지지 않도록 기술적 사항을 규정’하고 있는데, 만약 시간적․기술적 문제로 제외하는 것이 불가능하여 선거관리위원회의 조치에 따라 사퇴한 후보자에게 투표가 가능한 경우 해당 투표의 처리에 관해 문제가 발생함.
-실제 사례로서, 김두관 후보자가 2021. 9. 27. 00:00에 사퇴가 처리되었음에도 불구하고 48시간 동안 시스템 상 투표가 가능한 상황이 발생하여, 실제 제주 온라인 투표(9. 27. - 28.)에서 21표가, 부·울·경 온라인 투표(9. 28.)에서 236표가 각 기표되어 총 257표에 대한 처리 문제가 발생하였음.
-바로 이러한 상황에 대비해서 사퇴한 후보자임에도 불구하고 기표가 된 경우 해당 표를 무효로 처리하기 위해 제59조 제1항을 규정하고 있는 것임.

바. 경선과정에서 사퇴한 후보자의 종래 투표를 무효로 처리하는 것은 결선투표제를 무력화하는 해석으로서, 결선투표제를 도입한 우리당의 특별당규의 취지에 부합하지 않음.
-결선투표제의 취지는 선거인단 투표의 과반을 득표한 사람을 후보자로 뽑아 그 대표성을 강화하는 데 의미가 있는 것임.
-만약 제59조 제1항의 무효의 범위를 사퇴한 후보자가 종래에 득표한 투표수를 포함시켜 해석하는 경우, 투표행위에 참여한 경선 선거인단의 의사와는 다르게 각 후보자의 득표율이 왜곡되어 결과적으로 제1차 투표에서 과반이 결정될 위험이 있음.
-따라서 사퇴한 후보자에 대한 종래의 투표를 총투표수에서 제외한다고 해석한다면, 결선투표제를 실질적으로 채택하고 있다고 볼 수 없음.
※ 대표성이 어긋나는 구체적인 사례
-예1) 득표율이 1등이 40%, 2등이 35%, 3등이 25%인 경우, 3등이 사퇴를 하면 1등 후보자가 53.3%를 득표한 것으로 되어 결선투표제의 취지에 어긋남.
-예2) 득표율이 1등이 49%, 2등이 26%, 3등이 25%인 경우, 1등이 사퇴를 하면 2등은 실제 26% 득표했음에도 불구하고 51%를 득표한 것으로 처리되어 당선인으로 결정됨으로써 대표성 강화라는 결선투표의 취지에 반함.

사. 경선과정에서 사퇴한 후보자가 얻은 종래의 투표수를 무효로 처리하는 것은, 투표마감시각 전 유효하게 투표한 경선 선거인단의 투표행위와 기권의 차이를 형해화(形骸化)시킴.
-무효표는 투표장을 찾았지만 고의든 실수이든 무효로 처리된 표를 의미하는 것이고, 기권은 투표장을 아예 찾지 않은 것을 의미함.
-무효표는 적극적으로 투표장을 찾아 투표를 했다는 점에서 총투표수에 포함하여 투표율에 반영하는데 반하여, 아무런 행위가 없는 기권의 경우에는 총투표수에 포함하지 않아 투표율에 반영하지 않는 것이 「공직선거법」의 규정임(같은 법 시행규칙 별지 제57호서식의(나)).
-만약 사퇴한 후보자의 종래 득표를 무효로 처리한다면, 종래 선거에서 통용되는 일반원칙인 무효표와 기권의 차이를 형해화시키는 해석으로서 명백하게 자의적 해석임.

아. 따라서 특별규정 제59조 제1항은 특정후보자 사퇴 전 해당 후보자에 대한 투표를 무효화하는 근거 규정으로 삼을 수 없습니다.



3. 위와 같은 이유로 이의신청서를 제출하오니, 더불어민주당에서는 신속히 판단하여 주시기 바랍니다.

2021. 10. 11.

더불어민주당 제20대 대통령선거후보자선출 이낙연후보자 경선대책위원회 위원장 설훈, 홍영표


더불어민주당 당대표 귀하