전남광주 5개 자치구, ‘자치시’로 바뀔까…통합특별시 대수술 시동 양부남 의원, 동·서·남·북·광산구 ‘5개 시’ 전환 특별법 개정안 대표발의 배병화 기자 news@presszon.kr

2026년 08월 10일(월) 12:32

인포그래픽 - 자치구의 자치시 전환 핵심 비교

자치구→시 전환 땐 보통교부세·도시계획·재정·조직권한 확대 가능
같은 특별시 안 ‘시·군-자치구 권한 격차’ 해소가 핵심…국회 통과·정부 협의가 관건

[프레스존] 전남광주통합특별시 출범과 함께 잠복해 있던 ‘기초자치단체 간 불균형’ 문제가 본격적인 행정체제 개편 논의로 옮겨붙었다.

광주권 동구·서구·남구·북구·광산구 등 5개 자치구를 기초지방자치단체인 ‘시(市)’로 전환하는 법안이 국회에 제출되면서다.

더불어민주당 양부남 의원은 10일 전남광주통합특별시의 5개 자치구를 시로 전환하는 내용을 골자로 한 「전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법 일부개정법률안」을 대표발의했다.

앞서 공개된 법안 내용에 따르면 동구·서구·남구·북구·광산구를 폐지하고 각각 동광주시·서광주시·남광주시·북광주시·광산시를 설치하는 방안이 담겼다.

법안이 국회를 통과하면 지난 7월 1일 전남광주통합특별시 출범 당시 그대로 유지됐던 광주권 5개 자치구의 법적 지위가 불과 수개월 만에 다시 크게 바뀌게 된다.

■ 왜 ‘구’를 ‘시’로 바꾸려 하나

이번 개정안의 출발점은 명칭이 아니다. 자치권과 재정권의 차이다.

현행 지방자치체계에서 시·군과 자치구는 모두 기초지방자치단체지만 실제 권한은 동일하지 않다. 지방자치법도 자치구의 자치권 범위를 시·군과 다르게 정할 수 있도록 하고 있다.

특히 재정구조에서 차이가 크다.

현행 지방교부세법은 자치구의 기준재정수요액과 기준재정수입액을 통합특별시의 재정수요·수입액과 합산해 산정한 뒤 보통교부세를 통합특별시에 교부하도록 하고 있다. 따라서 자치구는 일반 시·군처럼 행정안전부로부터 보통교부세를 직접 받는 구조가 아니다.

반면 시로 전환되면 독립된 기초지방자치단체로서 재정수요와 재정수입을 기준으로 보통교부세 산정체계에 직접 들어갈 수 있는 길이 열린다.

도시계획 분야도 중요한 차이다. 현행 국토계획체계에서 도시·군기본계획의 수립권자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사와 시장·군수다.

자치구청장은 이 범주에 포함되지 않는다. 시 전환이 이뤄질 경우 광주권 5개 지역이 도시계획과 개발정책을 스스로 설계할 수 있는 권한이 지금보다 크게 확대될 가능성이 있다는 의미다.

결국 이번 법안은 ‘같은 특별시 주민인데 전남지역 시·군에 사느냐, 옛 광주지역 자치구에 사느냐에 따라 지방정부의 권한과 재정구조가 달라지는 문제’를 해소하자는 것​으로 압축된다.

■ 통합 때부터 예고된 쟁점…“특례보다 아예 시로”

이 문제는 전남·광주 통합 논의 단계부터 제기됐다.

올해 3월 통과된 전남광주통합특별시 특별법에는 행정안전부가 통합특별시 자치구의 행정·재정적 자치권을 확대·조정하고, 이후 자치구에도 보통교부세를 산정해 직접 교부하는 방안을 적극 검토하도록 하는 국회 부대의견이 붙었다.

당초에는 현행 자치구 체제를 유지하면서 특례를 통해 권한과 재정을 보강하는 방안이 검토됐던 셈이다.

하지만 이번 법안은 여기서 한발 더 나갔다.

자치구에 시·군 수준의 권한을 하나씩 특례로 부여하기보다는 아예 자치구를 ‘시’로 전환해 제도적 차이를 근본적으로 제거하자는 방식​이다.

전남광주통합특별시 구청장협의회 역시 지난 7월 8일 양 의원에게 특별법 개정 건의서를 전달하며 5개 자치구의 시 전환을 공식 요구했다.

구청장들은 통합 이후에도 자치구의 과세권과 재정권 등이 전남지역 시·군보다 제한될 경우 기초자치단체 간 자치역량의 격차가 커질 수 있다고 주장했다.

■ ‘시 승격’ 법적으로 가능한가

결론부터 말하면 가능하다.

현행 지방자치법은 지방자치단체의 명칭과 구역을 변경하거나 지방자치단체를 폐지·설치하는 사안을 법률로 정하도록 하고 있다.

따라서 국회가 전남광주통합특별시 특별법을 개정해 기존 5개 자치구를 폐지하고 새로운 5개 시를 설치하는 법적 구조를 마련할 수 있다.

더욱이 전남광주통합특별시는 그 지위와 조직, 행정·재정 운영에 대해 행정체제의 특수성을 고려한 별도의 법률상 특례를 둘 수 있는 구조다.

따라서 일반적인 ‘시 승격’ 절차와 달리 특별법에 직접 5개 시의 설치 근거와 명칭, 관할구역, 조직 승계 등을 규정한다면 제도적으로 추진할 여지는 충분하다.

실제 개정안에는 기존 자치구 소속 공무원과 구청장, 지방의회 의원 등이 새로 설치되는 시로 소속을 승계하고 남은 임기를 수행하도록 하는 경과규정과 시 설치에 필요한 비용을 국가와 통합특별시가 지원하는 내용도 포함된 것으로 알려졌다.

■ 관건은 ‘시 간판’보다 권한·재원 배분

하지만 법안이 통과된다고 모든 문제가 자동으로 해결되는 것은 아니다.

가장 큰 과제는 통합특별시와 신설 5개 시 사이의 사무 배분과 재원 조정이다.

도시계획과 개발, 지방세, 조직·인사, 복지, 도로·교통 등 현재 통합특별시가 행사하거나 조정하는 권한 가운데 어느 범위까지 신설 시에 넘길 것인지 정해야 한다.

특히 보통교부세 직접 교부가 현실화될 경우 통합특별시 본청과 5개 시 사이의 재정조정 구조도 새로 설계해야 한다. 기존 전남지역 5개 시·17개 군과 새로 생기는 5개 시 사이의 재정 형평성 문제 역시 새로운 과제가 될 수 있다.

결국 ‘구청’을 ‘시청’으로 바꾸는 수준이 아니라 통합특별시의 권한과 재원을 기초지방정부에 얼마나 내려보낼 것인가라는 지방분권의 문제인 셈이다.

양부남 의원도 “동일한 행정구역 안에서 어느 지역에 거주하느냐에 따라 행정서비스에 차이가 발생해서는 안 된다”며 “자치구를 시로 전환하면 행정서비스 격차 해소뿐 아니라 통합특별시장의 권한이 자연스럽게 기초지방정부로 이양돼 실질적인 지방자치를 실현하는 효과가 있다”고 입법 취지를 밝혔다.

■ 통합특별시 ‘2단계 행정개편’ 신호탄 되나

이번 개정안이 주목받는 또 다른 이유는 전남광주통합특별시의 행정체제를 사실상 다시 설계하는 첫 후속 입법이기 때문이다.

전남과 광주는 지난 7월 1일 종전의 전라남도와 광주광역시를 폐지하고 서울특별시에 준하는 지위의 전남광주통합특별시를 출범시켰다.

기존 광주 5개 자치구와 전남 5개 시·17개 군은 당시 지위를 그대로 유지했다.

이번 법안이 현실화되면 통합특별시는 10개 시·17개 군 체제로 재편된다.

광주권은 더 이상 ‘광역시 아래 자치구’ 형태가 아니라 전남지역 기초시·군과 동일한 법적 위상을 가진 기초지방정부 체제로 바뀌게 되는 것이다.

따라서 국회 논의 과정에서는 단순한 시 승격 여부를 넘어 재정분권, 도시계획권, 과세권, 조직권, 통합특별시와 기초지방정부 간 사무배분까지 포괄하는 논의가 불가피할 전망이다.

5개 자치구의 시 전환은 법적으로는 가능한 선택지다.

그러나 진짜 관건은 ‘시라는 이름’을 얻는 데 있지 않다.

통합으로 커진 광역정부의 권한을 주민 가까이에 있는 기초정부로 얼마나 실질적으로 돌려줄 수 있느냐가 이번 입법의 성패를 가를 핵심이다.